Исследование британского Королевского института международных отношений - Chatham House

Конец декабря - это всегда период, когда осмысляется пройденный за год путь. Особенно, когда год был тяжелым, и на него возлагалось немало надежд. Взгляд извне позволяет сделать это максимально беспристрастно, не впадая ни в эйфорию, ни в неоправданный пессимизм. Сделать это поможет исследование Chatham House - британского Королевского института международных отношений - общепризнанного аналитического центра, изучает международные отношения, красноречиво именуемые как The Struggle for Ukraine (Борьба за Украину). Напомним, что еще в марте этого года Chatham House пригласил украинские общественные и благотворительные организации принять участие в опросе, посвященном развитию гражданского общества и реформам в Украине.

Публикуем отчет по итогам этого исследования с незначительными сокращениями.

В течение четырех лет, как вспыхнул евромайдан, Украина борется за свое существование как независимое и жизнеспособное государство. Украинцы вышли на улицы в конце 2013 года, чтобы выразить протест против затягивания правительством - под давлением России - процесса сближения с Европейским Союзом. Благодаря сопротивления граждан удалось отстранить от власти президента Виктора Януковича и добиться возвращения к евроориентированных внешней политики под руководством нового правительства, на что Россия отреагировала враждебно, аннексировав в начале 2014 года Крым и развернув территориальный конфликт на Востоке Украины. Она до сих пор не оставляет попыток разделить и ослабить своего соседа.

В более широком понимании евромайдан стал ответом как на бездарное внутреннее государственное управление и коррумпированность, так и на препятствия, возникшие на пути евроинтеграции. В этом контексте «борьба» в названии этого отчета касается внутренних реформ - важных вызовов, стали камнем преткновения между силами, которые стремятся модернизации на основе европейских норм, и представителями закостенелого консерватизма, которые представлены как во властной да и бизнес-элитах. Сейчас перед Украиной стоят две основные задачи: дать отпор России и закончить реформирование многих отраслей (включая евроинтеграционным направлением).

Несмотря на тяжелые людские потери, а также захват территории, Украина выстояла перед российской военной агрессией. Она подписала судьбоносную Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, открывая для себя новые экономические возможности и подчеркивая таким образом, что в будущем видит себя принципиально европейским государством, а не сателлитом России или подчиненной ей территории. Кроме того, на протяжении последних четырех лет было проведено значительно глубже реформирования, чем за последние 22 лет независимости. Потребовалось немало усилий, чтобы преодолеть глубоко укоренившуюся коррупцию и в частности взяточничество, сделать деятельность государственного сектора прозрачной и уменьшить риски для финансовой стабильности и экономических злоупотреблений в энергетическом секторе. Вклад гражданского общества в это дело был решающий. Будущее Украины и ее судьба в целом зависит от дальнейшей трансформации отношений между гражданами, экономикой и государством. На кон поставлено и национальной безопасности, и политическую легитимность.

Впрочем, наряду с признанием всех достижений Украины, в этом отчете подробно рассмотрены сферы, где власть не оправдывает надежд народа или не выполняет обязательств, вытекающих из Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. Реформам до сих пор опираются даже на высших ступенях власти. Кроме того, имеются признаки того, что противники прогресса прилагают все больше больше усилий к блокированию или ослабления курса, который Украина должна внедрить для развития экономической сферы, установление подлинно независимого судопроизводства и значительному снижению уровня коррупции.

На карту поставлено также доверие и единство западных стран в украинском вопросе. Международное сообщество существенно причастна к будущему Украины, инвестируя в нее миллиарды долларов и одновременно отвергая притязания России на первенство в определении места Украины в геополитической расстановке сил и внутриполитической ситуации. Здесь даны рекомендации, соблюдение которых будет способствовать сохранению (или укреплению) репутации западных партнеров: четкое выполнение правил, установленных после Холодной войны, и строгое соблюдение условий предоставления международной помощи.

Основные ВЫЗОВЫ УКРАИНЫ

1. Безопасность и оборона

В течение трех с половиной лет, как началась многомерная война против России и ее приспешников-сепаратистов, Украина обнаружила такую ​​внутреннюю силу, которую мало кто мог спрогнозировать в 2014 году. Национальную идею до сих пор не удалось сломать ни русскому оружию, ни коррупционной системе власти, действиями которой возмущены и западные союзники, и сами украинцы. Запад оказал необходимую помощь в четырех сферах: дипломатия, санкции против России, экономическое содействие и поддержка реформ и сотрудничество в области обороны. Несмотря на то, что все эти усилия принесли свои плоды, в политике и обороне можно было бы достичь значительно большего без неоправданных расходов и политического риска. Опасения, что Запад падет в состояние "усталости от Украины" или соблазнится на «большую договоренность» с Россией, не оправдались. Несокрушимая последовательность США в политике со стороны администрации президента Дональда Трампа впечатляет.

Впрочем, большинство положительных изменений в Украине не назовешь необратимыми, а политический климат - здоровым. Достижение основных целей в сфере безопасности зависит от сплоченности народа, мудрого распределения ресурсов и готовности долго и много работать ради этого - как власти, так и обществу. Ни сопротивление Украины, ни стойкость западных стран не заставили Москву отказаться от мысли о том, что Украина является «продолжением» России и одновременно орудием в руках Запада, стремящегося ее ослабить и сбросить действующую власть. Не следует недооценивать настойчивости и способности России приспосабливаться. Ситуация на Донбассе, частично оккупированном пророссийскими сепаратистами, незаконно провозгласили несколько автономных квазиреспублик, зашла в тупик, однако ни в коем случае не следует терять бдительности, ведь Россия использует другие средства для «подрыва и перезагрузки» Украины как государства. Вера в то, что с помощью одной лишь дипломатии удастся заставить Россию отказаться от посягательств на Украину и ослабить ее намерении нивелировать западное влияние - иллюзия. Планы России изменятся лишь тогда, когда властная элита поймет, что делать, как раньше, уже невозможно.

2. Реформы

евроинтеграция

Евромайдан и подписания Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом предвещают радикальные изменения в отношениях Украины и Европы. Соглашение об ассоциации, подписанное 2014 и ратифицировано 2017 года, имеет и политическую, и экономическую составляющую. Именно экономические аспекты сотрудничества прописаны в соглашении о углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (УВЗСТ), что открывает Украине доступ к единому рынку ЕС, требуя взамен внедрения значительных реформ.

Евросоюз существенно увеличил объем помощи Украине. Брюссель присоединяется практически к каждому аспекту реформирования. Группа поддержки Украины Европейской комиссии (ГПУЕК) играет стратегическую роль по координации, а также определения внутренних потребностей и способов их удовлетворения, в частности, путем экспертной оценки и непосредственной помощи. Впрочем, на рабочем уровне поддержка со стороны ЕС до сих пор поступает через многочисленные проекты технической помощи, неэффективность которых доказана как в Украине, так и в других развивающихся странах. В Украине ЕС беспрецедентные полномочия для форсирования реформ. Однако Евросоюз довольно робко нажимает на рычаги воздействия, что может привести к потере доверия реформаторов.

Кроме того, многие представители украинской политической элиты до сих пор трактуют реформы довольно формально, ограничиваясь созданием видимости фундаментальных изменений и имплементации Соглашения об ассоциации. В Украине нет ни центра, который занимался бы принятием решений по евроинтеграции, ни действенной координации. Евросоюз был очень снисходителен к украинской власти, снова и снова придавая ей кредит доверия. ЕС не хотел бы запустить цепную реакцию, в дальнейшем - могла бы привести к смене правительства, поскольку в таком случае власть могут занять популистские и / или пророссийские силы, именно набирают обороты. Все действительно значительные реформы произошли благодаря многочисленным ситуативным «коалициям», в которых приобщались политики, чиновники, представители гражданского общества, чиновники и эксперты из ЕС, - но все эти изменения произошли в условиях значительного сопротивления противников реформ. Конечно, прогрессивные коалиции - это лучше, чем ничего, но сама по себе такая деятельность не может быть основанием для институциональных преобразований.

экономические реформы

Из всех отраслей, требующих реформ, экономическая политика Украины является одной из важнейших. Инвесторы и наблюдатели неоднократно отмечали, что Украина вообще не подлежит реформированию и поэтому должна оставаться в «серой зоне» между Востоком и Западом, как это было все двадцать с лишним лет ее независимости. Такой взгляд пренебрегает интересами всего народа Украины, кроме нескольких бизнес-магнатов с привилегированным доступом к политической системе и представителей власти, изрядно наживались, используя систему в свою пользу. Ядром Революции достоинства стало стремление сломать старую коррупционную систему и выйти на такой экономический и социальный уровень, отвечающий западным и европейским нормам.

Изменения в политике, которых удалось достичь после 2014 года, хотя и не всегда соответствовали высокому уровню революционных требований, впрочем вселяли надежду. Украина доказала, что может измениться. Было достигнуто базовой макроэкономической стабилизации, в 2016 году экономика начала реально расти, уровень инфляции снизился, гривня укрепилась, валютные резервы увеличились втрое по сравнению с 2015 годом. Текущие счета и дефицит бюджета удалось привести к приемлемому состоянию. Было уменьшено и рационализировано бюджетные расходы, а также разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации долгов.

Энергетический сектор также был приоритетом реформ. Правительство подняло цены на энергоресурсы, чтобы уменьшить спрос. Субсидии на топливо теперь имеют целевое назначение, благодаря чему государственной компании Нафтогаза Украины в 2017 году удалось сократить дефицит в государственном бюджете к нулю. Банковский сектор также подвергся масштабных изменений: почти половину банков были закрыты, другие существенно «подчистили» во избежание потенциальных государственных финансовых обязательств. В Национальном банке Украины (НБУ), главном банке страны, также было проведено важную внутреннюю реформу, благодаря которой НБУ отныне сможет внедрять адекватную кредитно-денежную и валютную политику, а также осуществлять надзор в банковском секторе. На очереди после очевидного улучшения макроэкономической и финансовой ситуации в Украине стоит улучшение среды для ведения бизнеса, раскрытие потенциала рынка земли и поддержка инвестиций, что будет способствовать так необходимом экономическому росту.

Демократизация и управления

Реформирование украинской слишком централизованной и зарегулированной системы государственного управления, с трудом функционирует, началось. Было принято немало законов, однако на практике их нормы выполняются не полностью. Благодаря децентрализации местные власти получили расширенные полномочия и возможность самостоятельно взимать налоги, однако реформирования конституционного разделения властей, институтов (особенно государственной службы), а также СМИ едва началось. Политические и экономические группы, до сих пор имели привилегированный доступ к власти, оказывают жесткое сопротивление на пути установления верховенства права и проведение судебной реформы, а также закладки фундаментов эффективного государственного управления.

Власть распределена между президентом и правительством, которые, в свою очередь, зависят от меняющейся поддержки политических партий. Тон часто задают популисты, тогда как влияние бизнес-групп остается неизменным. Это приводит к нездоровой конкуренции между ветвями власти и проникновения коррупции к демократическому процессу. С 2004 года Украина показывает довольно неплохой результат, проводя достаточно свободные и честные выборы. После выборов в Жовне 2014 влияние донецкой элиты значительно ослаб, ведь в состав парламента вошли новые депутаты, которые всячески продвигают реформы. Сопротивление, им оказывают, свидетельствует не только о значимости изменений, которые уже произошли, но и о серьезности новых вызовов. Всячески оттягивается реформа избирательного законодательства, которая должна обеспечить равные условия для всех участников политического процесса.

гражданское общество

Благодаря евромайдан общество, почувствовало свою силу, начало консолидации на основе ценностей верховенства права, подотчетности власти и борьбы с коррупцией. В то же время под давлением российской агрессии украинцы объединились вокруг идеи украинской государственности.

Украинский гражданское общество имеет все основания гордиться своими нынешними достижениями. После евромайдан общество уже не было такое парализовано, как после Оранжевой революции 2004-2005 годов. Слаженные усилия на национальном уровне, наличие в правительстве реформаторов, наплыв значительной финансовой помощи со стороны Запада с жесткими условиями финансирования, а также эпизодический вакуум власти, образовавшийся после евромайдан, позволили активным гражданам приобщиться к преобразованиям в Украине. Важной составляющей демократизации стала интеграция новых наработках неправительственных сетей в государственные институты. Одним из крупнейших достижений является запуск и институализация ProZorro - системы публичных электронных закупок. Благодаря успеху этой платформы был установлен новый стандарт прозрачности и подотчетности государства перед общественностью.

Впрочем, динамизм гражданского общество в целом держится на небольшой группе активистов и профессиональных неправительственных организаций. В то время как «старая система», подверженная группам интересов усиливает оборону, оторванность неравнодушных граждан от адвокационной деятельности общественных организаций ослабляет давление на реформы снизу. Чем дальше заметнее мобилизация популистских и радикальных групп свидетельствует об уязвимости гражданского общества, а это, в свою очередь, порождает разочарование. Не хватает каналов коммуникации между гражданами и общественными организациями, позволяющих консолидировать видение граждан и в дальнейшем транслировать это видение наверх в органы власти. Создается впечатление, что общественные организации отделены от местных общин, поэтому действуют скорее от имени граждан, чем с ними.

антикоррупционные реформы

На протяжении последних четырех лет Украина достигла немалого прогресса на пути уменьшения чрезвычайно высокого уровня коррупции. Впрочем, закладки фундаментов - это только начало длительной работы, имеющей целью решения двух важных проблем: во-первых, речь идет о фаталистическое восприятия повальной коррупции, а во-вторых - невозможность установления верховенства права через сосредоточение власти и имущества в руках небольшой группы лиц. Эти проблемы для Украины не новые, однако при более 25 лет управления в интересах нескольких бизнес-магнатов получили такого масштаба, стали для реформаторов очень серьезным вызовом.

Крупнейшим достижением в этой сфере после 2014 года стала почти полный отказ от поставок газа из России (ранее самая коррумпированная отрасль экономики), что автоматически сузило круг возможностей для коррупционных сделок. Кроме того, благодаря внедрению описанной выше системы публичных электронных закупок, деятельность государственного сектора стала прозрачной. Еще одной победой борцов с коррупцией стал запуск новой системы электронной подачи деклараций, с помощью которой чиновники обязаны декларировать свои доходы.

Впрочем, новые институты, созданные для расследования и наказания случаев коррупции среди чиновников (Национальное антикоррупционное бюро - НАБУ и Специализированная антикоррупционная прокуратура), еще должны доказать результативность своей работы, в основном тормозится из-за отсутствия надежной судебной системы. Судебная реформа остается ахиллесовой пятой всей антикоррупционной деятельности. Очевидно, что нынешняя украинская власть может опасаться независимого судопроизводства и строгого соблюдения законов. Неудивительно, что между настоящими реформаторами и теми, кто заинтересован в сохранении «старой системы», идет жестокая борьба.

РЕКОМЕНДАЦИИ

укрепление безопасности

* Цель Запада - помочь Украине защитить свою независимость и территориальную целостность - независимо от желаний и намерений России. В этой совместной работе основная ответственность и самый бремя ложатся именно на плечи Украины. Для ее выполнения нужна политическая воля и заметный прогресс в соблюдении стандартов надлежащего управления в ключевых учреждениях, занимающихся сферой безопасности и политикой.

* Украина должна осознать, что внутреннее преобразование является необходимым условием как национальной безопасности, так и евроатлантической интеграции. Создание эффективной, надежной и прозрачной государственной системы - это основной национальный интерес. Если правоохранительные органы, службы безопасности и обороны не выполнять своих обязанностей, страна будет оставаться опасно уязвимой для информационной войны, вторжения, подрывной деятельности и дестабилизации.

* НАТО и ЕС должны начать консультативные программы по вопросам работы правоохранительных органов и сектора безопасности, которые были бы органичным продолжением уже начатой ​​деятельности в сфере обороны.

* Диалог и оборона не являются взаимоисключающими понятиями. Для окончания конфликта между Украиной и Россией и укрепление безопасности в Европе Запад должен работать как в рамках, так и вне рамок Нормандского формата и Минских соглашений. Минскими договоренностям 2014-2015 годов, которые должны были стать основой политического решения, - не следует пренебрегать, однако тупик, в который зашла ситуация, не должен выхолащивать их основные положения: всеобъемлющее прекращение огня, вывод иностранных войск и оружия из оккупированной территории Донбасса и неограниченный доступ мониторинговых групп Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Точное соблюдение изложенных выше условий безопасности должно предшествовать имплементации политической составляющей Минских соглашений.

* Санкции Запада против России следует периодически просматривать, в случае необходимости усиливая или оставляя как есть - и это должно продолжаться столько же, сколько продлится незаконная аннексия Крымского полуострова и дестабилизация на Востоке Украины. Необходимо добиться полного восстановления международно признанных границ Украины.

ускорение евроинтеграции

* Западу следует иметь реалистичные ожидания относительно того, сколько времени понадобится для фундаментальных преобразований в Украине. Евросоюз должен ставить жесткие долгосрочные условия по предоставлению финансирования, что будет способствовать проведению настоящих, а не частных или косметических реформ. Украина должна признать, что евроинтеграция невозможна без политических и экономических преобразований.

* Группа поддержки Украины Европейской комиссии (ГПУЕК) оказалась особенно удачным решением в политике относительно Украины. ГПУЕК определяет и координирует поступления в Украину необходимой помощи. При планировании помощи Украине ЕС следует использовать именно этот специально создан и гибкий механизм.

* Евросоюз должен отказаться от классических подробно прописанных - и очень неэффективных - программ технической помощи в пользу адаптированных, гибких долгосрочных проектов, которые продлятся не менее пяти лет. Также ЕС рассмотреть возможность использования некоторых инструментов, благодаря которым удалось добиться успеха в Румынии (и учиться на ошибках Болгарии) для поддержки верховенства права и судебной реформы.

Поддержка украинского бизнеса, особенно малого и среднего, нужна для того, чтобы он выдержал конкурентное давление после окончания переходного периода углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ). Брак такой поддержки является слабой частью стратегии ЕС в отношении Украины (особенно на региональном уровне) и сильно отличается от того объема поддержки, оказываемой странам-кандидатам на вступление в ЕС.

Ускорение экономических и политических реформ

* Необходимо провести земельную реформу, благодаря которой было бы создано рынок земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом огромный, но непродуктивный сельскохозяйственный сектор Украины стал бы генератором долговременного экономического роста. Уже есть определенные признаки того, что украинское правительство готово к частичному снятию моратория на продажу земли до конца 2017 года.

* Необходимо реформировать более чем 3000 государственных предприятий Украины. Усилия следует направить в трех направлениях: совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, оставаться в государственной собственности; продажу остальных предприятий и активов, для которых существует готовый рынок; закрытие всех. Реформа должна включать продажу более чем 10000000 гектаров земель сельскохозяйственного назначения, которые сейчас находятся в государственной собственности, потенциально может значительно увеличить объем государственного бюджета.

* Гражданское общество и международное сообщество должны уделять реформе избирательной системы и реформе государственного управления столько же внимания, сколько и антикоррупционным мерам. В таком случае можно будет значительно быстрее избавиться старой системы и открыть дорогу настоящим молодым реформаторам, которые будут творить законодательство и определять политику. Широкое использование партнерских программ обмена опытом между госучреждениями Украины и правительствами стран-членов ЕС будет способствовать оптимизации административных процессов и выработке и внедрению более качественной политики.

* Решающее значение имеет построение общественного доверия. Ответственность за это лежит прежде всего на украинской политической элите, которая должна убедить население страны и западных друзей и партнеров Украины в том, что для реформирования коррумпированной системы является политическая воля. Гражданское общество могло бы помочь, действуя «сверху вниз» и объединить усилия с реформаторами в законодательной и исполнительной власти. Гражданское общество также должно работать «снизу вверх», чтобы граждане также могли участвовать в управление страной и осуществлять общественный контроль. Активные граждане могли бы стать основой для многочисленного политического класса реформаторов в будущем. Если украинские политики, судьи и государственные служащие не признают необходимость кардинально изменить систему - путем создания эффективных институтов, действенных механизмов противодействия коррупции, а также внедрение реальной политической и юридической ответственности, - то старых привычек искоренить, а западные партнеры значительно ослабят поддержку. В итоге Россия вновь сможет подорвать территориальную целостность Украины, ее политику и будущую стабильность.

* Западные доноры добавить требования по более широкого участия граждан в своих грантовых программах. Они должны финансировать проекты, которые способствуют развитию общественных сетей. Кроме того, донорам необходимо продвигать действительно результативные проекты, а не поддерживать соревновательный революционный активизм. Расширение количества объединений собственников жилья, фермерских и кредитных союзов, ассоциаций учителей и предпринимателей способствовало бы децентрализации власти и делало бы местные власти более подотчетной.

* Через международные программы западные партнеры должны помочь украинским неправительственным организациям и вновь политическим партиям, а также университетам и школам управления в воспитании нового политического и управленческого класса.

* Западные страны должны и дальше давить на украинскую власть с целью проведения судебной реформы и расследования случаев злоупотребления властью чиновников. Это должно продолжаться до тех пор, пока не будет обеспечено полное неприятие коррупции на всех уровнях. Создание абсолютно свободного от политического вмешательства суда первой инстанции или палаты чрезвычайно важно для дальнейшей победы в битве с коррупцией и развития новой правовой культуры. Апелляционная система должна быть так же независима. На любые отклонения от этого курса должна быть четкая реакция. Независимое правосудие - основной тест украинских реформ.

* Чтобы поддержать динамику антикоррупционных мер, правительство должно ускорить процесс приватизации государственных предприятий путем проведения прозрачных тендеров. Дальнейшая дерегуляция также остается приоритетной, ведь необходимо обезопаситься от возможных попыток политиков в будущем "выкачивать" средства из бизнеса.

* Украинский реформаторы, которые занимаются антикоррупционных вопросами, должны информировать общество о своих достижениях, ломая таким образом представление о том, что с 2014 года «ничего не изменилось». Немалого успеха было достигнуто в уменьшении возможностей для коррупционных сделок, однако широкой общественности в Украине об этом по большей части ничего не известно.

* * *

Прогресс в Украине заметен на многих фронтах, однако в действительности ситуация достаточно угрожающая. Незавершенные реформы могут подорвать доверие к «новым сил» и привести к разочарованию среди миллионов украинский. Это станет «зеленым светом» для реваншистов и популистов, которые стремятся сорвать процессы преобразования в Украине. Благодаря выполнению изложенных выше рекомендаций можно сделать систему управления более открытой и гибкой, а саму Украину - значительно выносливее.

Западная политика бездействия или, что хуже, сосуществование с Россией за счет Украины может дестабилизировать страну, поскольку ситуация остается на стабильные и опасной. Данные, приведенные в этом отчете, четко указывают на реальную угрозу для Украины, нависшей с двух сторон. Однако это также повод для увеличения Западом поддержки, несмотря на - или даже благодаря - многочисленным другим проблемам Европы. У политиков меньше возможностей вкладывать время и усилия в Украине, но Запад не может позволить себе еще одно поражение. Нет никаких признаков, свидетельствующих об изменении курса Владимира Путина по Украине, так и Запад также должен быть непоколебим. Украина находится на грани - и каждая из сторона имеет шансы на победу.

* * *

полностью отчет можно прочитать здесь .

Похожие